Regular para mejorar la vida de los ciudadanos

[19/03/2023] Recientemente, el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones (Osiptel) cumplió 30 años de labores. Y en una reunión con la comunidad de las telecomunicaciones se reseñó los logros que se han obtenido durante esas tres décadas, además de dar a conocer sus objetivos para el futuro.

Si en un inicio el Osiptel nació con el objetivo de regular la competencia en el mercado, ahora lo hace para enfrentar los riesgos que implican las telecomunicaciones; como, por ejemplo, el manejo adecuado de los datos o la informalidad en la venta de las líneas. El Osiptel, a decir de su presidente ejecutivo, busca que las familias del Perú tengan una mejor calidad de vida a través de las telecomunicaciones.

La casa

Osiptel, con el paso de los años, se ha convertido en un semillero de funcionarios y ejecutivos. Incluso el propio ministro de Transportes y Comunicaciones, Raúl Perez Reyes, en el discurso inaugural de la ceremonia por los 30 años, dijo que "para mi es un evento con el que regreso a mi casa”. Efectivamente, el actual ministro pasó por el Osiptel, así como muchos otros funcionarios de distintas instituciones gubernamentales y ejecutivos de varias empresas privadas. El Osiptel, recalcó el ministro, "es un ejemplo de lo que hay que hacer como concepto de carrera pública”.

Además de ser una organización generadora de buenos profesionales, el Osiptel ha sido un ente que ha acompañado al crecimiento del mercado y ha cooperado con este. "Lo que vemos es una industria y un regulador que ha tenido la capacidad de adaptarse al cambio tecnológico, de aprender cómo hacer las cosas mejor. Creo que estamos ante una organización a la cual tendríamos que mirar otras, en cuanto a su capacidad de adaptarse e ir aprendiendo”, sostuvo el ministro.

Rafael Muente, presidente ejecutivo del Osiptel, fue el siguiente en tomar la palabra. Muente puso de relieve la historia de desarrollo del mercado de las telecomunicaciones; recordó a los asistentes que hace 30 años el Perú era el país con la menor densidad telefónica, después de Haití, y que incluso la línea telefónica era tan escasa que los inmuebles, cuando se vendían, destacaban como una de sus ventajas el poseer una de estas conexiones.

Ahora el país posee 41 millones de líneas móviles activas, y el mercado de telecomunicaciones móviles peruano es el segundo menos concentrado de la región. Además, actualmente, el promedio de uso de datos que tienen los usuarios de Perú es mayor al promedio de datos consumidos por los países de la OCDE. Esto se debe a una serie de factores, uno de ellos es el Osiptel. Adicionalmente, según el ranking de la UIT, Osiptel -a pesar de su tamaño y limitaciones- es considerado el tercer regulador con mayor puntaje en su gestión entre los reguladores de la región.

"Fuimos los primeros que solicitamos a la OCDE una evaluación de nuestro desempeño, y somos los primeros en pasar por una segunda evaluación para ver los avances que ha habido desde el 2018 que se hizo la primera evaluación a la fecha”, indicó el funcionario.

En la actualidad, añadió Muente, el Osiptel sigue avanzando en los desarrollos de sus criterios regulatorios, realizando discusiones tempranas sobre los proyectos, antes incluso que se elaboren. Se realiza una evaluación ex post del impacto que han tenido las regulaciones y su eventual derogatoria, incluso automática en ciertos casos, si es que no se han logrado los objetivos planteados en la regulación.

"Miramos hacia el futuro y vemos un rol siempre importante del regulador de telecomunicaciones en el mercado”, finalizó Muente.

El avance regulatorio

Luego de la exposición de Muente, se presentó un conjunto de analistas que, básicamente, desarrollaron el tema de la regulación de las telecomunicaciones y de la participación de Osiptel como ente regulador.

El primero de estos analistas fue Sergio Scarabino, representante para América del Sur de la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT). Scarabino, también hizo un breve repaso del desarrollo que se ha alcanzado durante estos 30 años, pero también felicitó al Osiptel por ser un ente que ha sabido mantener su consistencia, independencia y profesionalidad.

"En este desarrollo enorme que ha habido, tener un regulador consistente le da un punto de apoyo al mercado; el cual, de otra manera, operaría de manera más anómica, más impredecible y difícil de desarrollar, inclusive desde el punto de vista comercial”, resaltó el funcionario.

Y lo hace en un entorno grande y complejo que Scarabino comparó con el mar. Antes las potencias mostraban su poder mediante el control del mar, ahora el control del espectro radioeléctrico es fundamental como lo fue antes el Mar.

"Creo que es el sector más vibrante en lo que tiene que ver con negociaciones internacionales, y en lo que a futuro pase con el usuario y a su relación con los servicios de telecomunicaciones y la inclusión digital”, indicó.

Por su parte, Manuel Gerardo Flores, coordinador del programa de políticas regulatorias de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), se enfocó en lo poco comprendido que se encuentra el trabajo de los reguladores.

"Los reguladores sufren de incomprensión, es difícil de entender para que sirven, por qué están ahí, por qué tienen independencia”, señaló.

La independencia de los reguladores es importante, pero en ocasiones los países comprenden esto solo cuando sufren las consecuencias económicas de no haberle dado independencia a sus reguladores.

En la OCDE, dijo Flores, se trabaja para obtener mejores políticas para una vida mejor, ello implica reguladores económicos fuertes e independientes, con rendición de cuentas. El lema del área de Flores es 'mejores regulaciones para una vida mejor', y el Osiptel es un ejemplo en América Latina y en la OCDE de que trabajan las regulaciones para dar una vida mejor a los peruanos.

¿Cómo se obtienen mejores políticas regulatorias? Flores dio algunos ejemplos. Una de las herramientas que más propone la OCDE para que las regulaciones mejoren la vida de las personas es el Análisis de Impacto Regulatorio. Su objetivo es que el regulador piense críticamente para qué quiere la regulación, qué problema quiere resolver, qué problema aqueja a los ciudadanos. La OCDE les pide a los entes reguladores que busquen evidencia, que la recolecten y entiendan, no solo que escuche a un solo grupo, sino que identifique el problema y vea si la regulación es la mejor respuesta para resolverlo.

"El Osiptel fue uno de los primeros organismos en el Perú en adoptar esta herramienta, y ahora la practica de manera regular. Y la OCDE lo reconoce”, afirmó.

Otra de las herramientas es la Consulta Pública; es decir, escuchar a los actores involucrados. La consulta pública puede parecer un retroceso en los poderes del ente para regular, pero, como señala Flores, es todo lo contrario. La consulta pública no es una forma en que el gobierno renuncia a su capacidad para regular, sino que es una forma en que el gobierno se hace de más datos, para regular mejor y para que sus regulaciones sean más efectivas.

Como era de esperar, el Osiptel no solo realiza esta consulta pública, sino que también ha implementado la Consulta Temprana en donde se consulta a los grupos involucrados desde que se empieza a identificar el problema o desde que se cree que hay un problema.

Y cuando la regulación ya lleva un tiempo de creada es necesario realizar un análisis ex post; es decir, si la regulación se inició porque se quería resolver un problema, ¿ya se resolvió? Si ya está resuelto, ¿vale la pena que siga la regulación? Y si no está resuelto, ¿qué se puede hacer para que se resuelva este problema?

Además, hay que considerar que la creación de regulaciones, con el tiempo, genera un acervo regulatorio que es necesario podar en ocasiones. Osiptel tiene una política activa en este sentido, y también es reconocida por la OCDE.

Finalmente, Flores sostuvo que la OCDE tiene una publicación que se llama 'La Gobernanza de los Reguladores', en donde se establece una serie de características que los reguladores deberían tener. Entre estos principios se encuentran la independencia, el involucramiento, la transparencia y la rendición de cuentas. Los reguladores del Perú por primera vez tuvieron acceso o conocimiento de este documento en el 2014, cuando el Perú tuvo sus primeros acercamientos a la OCDE.

"Mi equipo hizo una primera revisión de la gobernanza de los reguladores en aquella época con Osiptel, Ositran, Osinergmin y Sunass. Y estuvimos gratamente sorprendidos de la fortaleza que tenían desde entonces, pero aún se pueden fortalecer más”, indicó.

Osiptel adoptó rápidamente las recomendaciones del estudio del 2015, y en el 2018 hicieron un estudio específico para evaluar su gobernanza y fortalecerla. En el 2022 se realizó un segundo estudio.

El último de los analistas de este grupo fue José Luis Guasch, Ph.D. en Economía de la Universidad de Stanford de California. Guasch también reconoció los enormes avances que se han producido en el mercado de telecomunicaciones, añadiendo que en un viaje a Brasil como consultor le mostraron un testamento en el que un hombre heredaba su línea telefónica a su nieta. "Eso es una aberración”, dijo.

El académico señaló que la plataforma regulatoria consiste esencialmente de dos cosas: una, en tratar de inducir o generar eficiencia en los proveedores del servicio; y, dos, en traspasar esas ganancias de eficiencia a los usuarios, a través de mejores precios.

Pero hay un problema: el triunvirato. Los tres elementos que componen el triunvirato son el ministerio concedente, el ente regulador y el ente que vela por la competencia. En el caso peruano serían el MTC, el Osiptel y el Indecopi.

"La idea es que, si logramos una coherencia, un alineamiento de esas instituciones, podríamos tener un desempeño extraordinario”, sostuvo el analista. Pero en ocasiones no todo camina bien.

Además, dijo, la propia existencia de los reguladores ha sido cuestionada. Guasch sostuvo que los entes reguladores se crearon en un inicio con el objetivo de que los países pudieran acceder a los recursos que les podían dar los organismos multilaterales como el FMI, el Banco Mundial o la CAF. Solo por eso. Pero luego se podían encontrar elementos, tanto en el poder ejecutivo como en el congreso, que no veían con buenos ojos a los entes reguladores. De hecho, el expositor mencionó a un ex ministro de Economía de los años 90 que no deseaba entes reguladores, ya que ello le restaba control al Poder Ejecutivo. También señaló a un excongresista de la República como una persona "obsesionada con destruir a los reguladores”.

De hecho, hubo intentos para hacerlo. En algún momento se habló en el Perú de fusionar a todos los reguladores en una sola institución, con el ánimo -obvio- de poder controlarlos con mayor facilidad.

La independencia de los entes regulatorios -esencial para su buen funcionamiento- ha sido desde el principio un tema recurrente en la vida de los reguladores como el Osiptel.

Pero como sostuvo Muente: "La intervención regulatoria que está dirigida a generar un ambiente propicio para la inversión y la libre competencia ha sido crucial para llegar a donde ha llegado el país”.

Jose Antonio Trujillo, CTOPerú